توسعه ناهمگون شهری

مهفام سلیمان‌بیگی: تهران دومین استان ایران از نظر فقر منابع آبی است. این گزارش شرکت آب و فاضلاب استان تهران است. تهران همچنین به گفته علی بیت‌اللهی، عضو هیئت علمی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی رتبه اول فرونشست زمین را از آن خود کرده است. به‌جز این کمیسیون‌های معماری و شهرسازی استان تهران اعلام کرده است که این استان تراکم جمعیتی ‌20برابری نسبت به کل کشور دارد و داده‌های پایگاه تحقیقاتی داده‌های نامبیو (numbeo) نشان می‌دهد که با استناد به آمارهای صندوق جهانی پول تهران چهارمین شهر گران جهان از نظر دسترسی شهروندان به مسکن است. بر اساس این گزارش قدرت خرید مسکن شهروندان تهرانی پس از دمشق سوریه، آکرای غنا و پکن چین از سایر شهروندان جهان پایین‌تر است. گذشته از این پارسال شورای شهر تهران گزارش داده که تهران بیست‌و‌یکمین شهر آلوده جهان است و کمیسیون سلامت، محیط زیست و خدمات شهری شورای شهر تهران سال گذشته اعلام کرد که در بعضی از مناطق تهران سرانه فضای سبز زیر چهار و پنج و در منطقه ۱۰ زیر یک متر است.

این چکیده‌ای از وضعیت شرایط زندگی در تهران است. جایی که صنایع، مشاغل و خدمات در آن متمرکز شده و وضعیت درآمد سرانه و رفاه خانوار را روی کاغذ با فاصله معناداری از سایر استان‌های کشور تعریف کرده اما در عمل زیست شهری بغرنجی را برای ساکنان پایتخت رقم زده است.

‌تهران گرفتار تمرکزگرایی

تهران این روزهای پاییزی با آلودگی شدید هوا خبرساز است و تابستان با قطع آب و ورود تانکرها به شهر خبرساز شد.

مدیرعامل شرکت آب و فاضلاب استان تهران رسما اعلام کرد که تهران دیگر به‌هیچ‌وجه توان بارگذاری جمعیتی بیشتر از جمعیت فعلی را نسبت به میزان آبی که در دسترس است، ندارد و سیاست‌گذاران باید فورا در این خصوص تدبیر کنند. او این هشدار را در حالی داد که به گفته استاندار، جمعیت تهران با سرعت زیاد و سالانه حدود ۲۵۰ هزار نفر در‌حال افزایش است.

هم‌زمان گزارش می‌شد که وضعیت آبخوان‌ها ارتباط مستقیمی با میزان منابع آبی دارد و استان تهران در کنار فارس، کرمان و خراسان جنوبی بیشترین سهم را در اضافه‌برداشت از آبخوان‌ها داشته است. طبیعی است که هرچه میزان برداشت از آبخوان‌ها بیشتر باشد، میزان فرونشست هم افزایش پیدا می‌کند. بنابراین اداره کل محیط‌ زیست و توسعه پایدار شهرداری تهران مدتی پیش اطلاعات تازه‌ای درباره وضعیت فرونشست‌ها در این استان اعلام کرد. به گفته او طبق بررسی‌های صورت‌گرفته مناطق ۱۶-۱۷-۱۸-۱۹ و ۲۰ شهرداری تهران و شهرهای اسلامشهر، شهریار، چهاردانگه، نسیم‌شهر، صباشهر و کهریزک تحت تأثیر فرونشست دشت تهران قرار دارند. با‌این‌حال تمام اینها تنها بخش کوچکی از شرایطی است که استان تهران در حال پشت‌سر گذاشتن آن است. به‌زودی مشکلات پایتخت دامن شهرهای دیگر را هم خواهد گرفت؛ همان‌طور که حالا هم کانون‌های گردوغبار نظرآباد و اشتهارد ساکنان سه استان تهران، قزوین و البرز را تحت تأثیر قرار داده است و تهدیدی برای سلامت آنها محسوب می‌شود.

به پایان رسیدن ظرفیت بارگذاری جمعیت و صنعت در تهران حداقل از هفت سال پیش به‌صورت علنی مطرح و درباره آن هشدار داده شد، با‌این‌حال رشد جمعیت استان تهران در شرایطی هر سال افزایش پیدا می‌کند که طبق سند آمایش سرزمین، رشد جمعیتی و کالبدی شهرهای مادر در مناطق کلان‌شهری کشور باید محدود شود؛ در غیر این صورت منابع آن به‌ویژه منابع آبی به‌شدت تحت تأثیر قرار می‌گیرد.

دو سال پیش رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان تهران گفته بود عامل افزایش جمعیت در تهران زادوولد نیست بلکه مهاجرت است؛ مهاجرتی که بیشتر در شهرهای پیرامونی این استان اتفاق می‌افتد. به گفته او به دلیل هزینه‌های بالای شهر تهران مردم به شهرهای پیرامونی سوق داده می‌شوند و در برخی از شهرهای پیرامونی استان تهران نرخ افزایش جمعیت به رقم هشت درصد در سال رسیده که رقم بالایی است.

رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان تهران همچنین سهم مهاجرت‌ها در شهرهایی مثل قرچک و شهریار را زیاد ارزیابی کرده و گفته بود که افزایش سیر جمعیتی در این شهرها تأمین زیرساخت‌های لازم از جمله آب شرب برای آنها را دچار مشکل می‌کند.

‌ تمرکز یک‌سوم فعالیت‌های اقتصادی کشور در تهران

طبق نتایج مطالعات آمایش سرزمین در دهه 80 چیزی حدود 30 درصد از فعالیت‌های اقتصادی و 25 درصد از تولید ناخالص ملی‌ کشور در دو درصد از مساحت کشور و در تهران انجام می‌شود. البته تقریبا همین نسبت را در سایر مراکز استان‌ها هم داریم یعنی 95 درصد فعالیت‌های اقتصادی در پنج درصد مساحت استان‌ها و آن هم حول مرکز انجام می‌گیرد. با‌این‌حال منطقه عمومی تهران و بعد پهنه جنوبی البرز بیش از سایر نقاط تحت تأثیر این تمرکز بوده است.

همچنین طبق اظهارات رئیس کمیسیون آموزش انجمن علمی اقتصاد شهری ایران، برمبنای پژوهشی که در سال ۹۹ صورت گرفته، تمرکز حدود ۲۰ درصد از جمعیت کشور، سهم 27درصدی از تولید ناخالص داخلی کشور، تولید ۲۴ درصد ارزش‌افزوده در بخش صنعت و ۳۸ درصد در بخش خدمات در کل کشور و افزون بر آن، تمرکز ۱۵هزارو ۱۲۶ کارگاه صنعتی که از میان آنها حدود 500 کارگاه با سطح فناوری خیلی بالا قرار دارد، در تهران واقع شده است.

در عمل الگوی توسعه در ایران، دهه‌هاست که عملا مرکزگراست و تمرکز توسعه در تهران در حالی اتفاق افتاده که دیگر شهرها از عقب‌ماندگی اقتصادی رنج می‌برند. علاوه بر این، گسترش بافت ناکارآمد در حاشیه تهران از پیامدهای این توسعه تمرکزگرا بوده است. سیاست‌گذاری‌های معطوف به مرکز در ایران که قدمتی حدودا صدساله دارد، حالا نه‌تنها آفتی برای مناطق پیرامونی ایران به حساب می‌آید، که چندین سال است برای خود تهران نیز مشکل‌ساز شده است. این موضوع قابل کتمان نیست که بخش بزرگی از درآمد کشور چه در دوران ضعف اقتصادی و چه در دوران شکوفایی، به مرکز کشور سرازیر شده است. با گذشت بیش از یک قرن و ورود صدها میلیارد دلار پول به کشور، همچنان مردم حاشیه کشور از ثروت‌های مادی که حاصل برداشت از منابع طبیعی زیرزمینی بوده، محروم هستند. منابعی که اتفاقا اکثرا زیر خاک همین مناطق محروم قرار دارد.

این بحران اکنون آن‌قدر بیخ پیدا کرده که برخی از تغییر پایتخت برای حل آن سخن می‌گویند.

‌اداره شهر به سبک قرن نوزدهم

مسعود دانشمند، کارشناس اقتصاد و لجستیک باور دارد که «دنیا خیلی وقت است از سیستم برنامه‌ریزی‌های متمرکز بیرون آمده است اما متأسفانه ما هنوز در قرن نوزدهم، قرن شهرهای بزرگ و قدرت‌های متمرکز، به سر می‌بریم که یک پایتخت در آن برای کل کشور تصمیم می‌گیرد».

دانشمند توضیح می‌دهد: «بزرگ‌ترین شهر آمریکا نیویورک و بعد لس‌آنجلس است اما پایتخت واشنتگن انتخاب شده. در ترکیه بعد از جنگ جهانی دوم این تصمیم گرفته شد که پایتخت را از استانبول به آنکارا ببرند؛ چون ظرفیت پذیرش جمعیتشان تمام شده بود. در هند هم زمانی پایتخت از بمبئی به دهلی نو انتقال پیدا کرد. پاکستان نیز پایتختش را از کراچی که شهر بسیار بزرگی هم بود انتقال داد چون جمعیتش از حد گذشته بود. این تجربه‌ها همه اطراف ماست اما هنوز سعی داریم بر متمرکزسازی در پایتخت ایران. در نتیجه وضع شده اینکه تهران نه ظرفیت مسکن دارد نه ظرفیت ترافیکی، نه ظرفیت آب و برق و... هر وقت هم بحث انتقال پایتخت مطرح می‌شود برخی سروصدا می‌کنند، چون منافعشان به خطر می‌افتد».

او ادامه می‌دهد: «در برنامه‌ریزی‌های کشور تماما مرکزگرا بوده‌ایم. چرا اصفهان را به این روز انداختیم؟ به دلیل تمرکز. اگر فولاد مبارکه در اصفهان نبود، تبعات برق و آب و جمعیت آن هم نبود. زمانی پیشنهاد شد که کارخانجات بزرگ و آب‌بر را کنار خلیج‌فارس ببریم، امکانش هم هست. این‌گونه جمعیت هم همراه آن حرکت می‌کند. ما که نمی‌توانیم از جمعیت بخواهیم نقل‌مکان کنند. برای انتقال جمعیت باید ابتدا اشتغال ایجاد کنیم. می‌خواهند مردم را تشویق کنند که به روستا بروند خب کشاورزان روستایی ما همین الان درآمد کافی از کشاورزی ندارند که هیچ، آب کافی هم ندارند. چگونه انتظار دارید وقتی کشاورزی آب و درآمد ندارد به شهر مهاجرت نکند و حاشیه‌نشین نشود؟ این معضل تمام کلان‌شهرهای ما است».

این کارشناس اقتصادی می‌گوید: «زمانی ما به تقلید از انگلستان خواستیم شهرک‌های گوشواره‌ای ایجاد کنیم برای تهران تا مثل استانبول تفاوت جمعیت روز و شب را کنترل کنیم اما توجه نکردیم که در استانبول امکان ارتباط و جاده هست ولی ما فرضا پردیس رودهن را ساخته‌ایم که حتی یک جاده ندارد تا به ورودی‌های شهر وصل شود. درباره پرند هم همین‌طور. درواقع شهرهایی ایجاد کرده‌اند که اقتصاد ندارد، ساکنان آن در تهران کار می‌کنند و شب‌ها به آنجا می‌روند، چنین رفت‌وآمدی واضح است که وسیله ارتباطی می‌خواهد. نبود این راه آسان ارتباط افراد را فرسوده می‌کند، کسی که هشت ساعت کار می‌کند، هشت ساعت هم باید در مسیر رفت‌وآمد بگذراند. طبیعتا این فرد سریع‌تر فرسوده می‌شود و بهره‌وری‌ او کم می‌شود». او ادامه می‌دهد: «پیش از انقلاب گفته می‌شد افراد باید سریعا به محل کارشان برسند تا زمان استراحت بیشتری داشته باشند. دو شهرک درست شد یکی اکباتان و یکی امید. در گام بعدی کارخانجات را ملزم کردیم که شهرک مسکونی داشته باشند؛ نمونه آن پیمان‌شهر که مربوط به کارخانه ایران‌ناسیونال بود. سازمان‌های دولتی را ملزم کرده بودیم مجتمع مسکونی داشته باشند مثلا شهر زیبا مجتمع مسکونی کارکنان دولت بود. الان هم باید همین اتفاق بیفتد. چینی‌ها هم همین مدل را اجرائی کردند. هنوز هم دیر نیست و می‌توان این روش را پیش گرفت و باید واحدهای تولیدی را جابه‌جا کنیم و برای هر یک مجتمع مسکونی را در محل جدیدشان احداث کنیم تا پرسنل خود را همراه خودشان ببرند. به مرور زیرساخت‌ها را هم مهیا کنیم تا کلان‌شهرها سبک شوند».

‌تمرکزگرایی و مسئله عدالت اجتماعی

محسن طباطبایی‌مزدآبادی، دبیر انجمن علمی اقتصاد شهری ایران، هم معتقد است یکی از موضوعاتی که در بحث گرایش به کلان‌شهرنشینی مؤثر واقع شده، بحث تمرکز اشتغال و منابع در کلان‌شهرهاست؛ چراکه عمده زیرساخت‌های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و... در کلان‌شهرها جمع شده است و ضرورت دارد مسئول پاسخ‌گو در کنار شهروند مسئول و هوشمند به اداره شهر قرار گیرد.

او آسیب این پدیده را بیشتر در نحوه توزیع عدالت شهری معرفی می‌کند و می‌گوید: «علاوه بر اینکه مرکزگرایی موجب شده شهرهای اقماری و حاشیه‌نشینی بیشتر شود، توزیع امکانات اجتماعی را هم سخت‌تر کرده است زیرا هزینه‌های شهر را شهروندان ثابت یک شهر پرداخت می‌کنند اما بخش قابل‌توجهی از بهره‌برداری را افرادی انجام می‌دهند که شهروند آن شهر نیستند و از شهرها و روستاهای اطراف مهاجرت کرده‌اند. ضمن اینکه در تولید آلاینده‌ها هم نقش چشمگیری دارند، چون بعضا از وسایل نقلیه و امکاناتی استفاده می‌کنند که مختص شهروندان متوسط رو به پایین است و ممکن است توان استانداردسازی و جلوگیری از افزایش آلایندگی را نداشته باشد». طباطبایی‌مزدآبادی همچنین مرکزگرایی را موجب ایجاد مشاغل غیررسمی معرفی می‌کند که اقتصاد پنهان را شکل می‌دهند. او می‌افزاید: «در کنار این سوداگری‌ها و مشاغل غیررسمی مثل دست‌فروشی هم شکل می‌گیرد که در‌واقع فروش پیاده‌روها و خیابان‌ها به شکل غیررسمی است و صاحبان آن برعکس مغازه‌داری که عوارض و مالیات می‌دهد، هزینه‌های قانونی بهره‌برداری‌ را رسما نمی‌پردازند. در نتیجه دولت در بخش مالیات و شهرداری برای دریافت عوارض قانونی برای تخصیص به امور اداره شهر به مشکل برمی‌خورد. علاوه بر این، آسیب‌های اجتماعی را هم باید در نظر گرفت. شهروندانی که از شهرهای اقماری به شهرهای بزرگ می‌آیند، ناخواسته بافت فرهنگی ناهمگونی ایجاد می‌کنند و امکان ایجاد آسیب‌های اجتماعی و افزایش هزینه دولت‌ها را به نوعی سبب می‌شوند؛ بنابراین از بعد اجتماعی، اقتصادی و انواع فعالیت‌های مرتبط با شهرنشینی، مرکزگرایی هم برای مردمی که شهروند کلان‌شهرها هستند و هم برای مسئولین و هم شهروندان مهاجر تا حدی مشکل‌ساز است». به باور این کارشناس اکنون شاهد پدیده شهرگریزی در کلان‌شهرها هستیم و همان شهروندانی که هزینه بالایی برای اداره شهر خود می‌پردازند به محض اینکه یک آخر هفته یا تعطیلی کوتاه می‌یابند، تلاش می‌کنند که از شهر خارج شوند تا آرامش یابند در‌حالی‌که باید برعکس باشد. شهروندان باید در شهر خودشان بمانند تا آرامش داشته باشند نه اینکه از شهرشان برای پیداکردن آرامش، خروج موقت کنند.

دبیر‌کل انجمن علمی اقتصاد شهری با بیان اینکه ما در مدل‌های اقتصادی شهروندسالاری دچار روند اجرای مطلوب نیستیم، راه‌حل بحران مرکزگرایی را این‌گونه توضیح می‌دهد: «در برخی کشورها مثل ژاپن شاهد هستیم که فعالیت‌های مرتبط با شهروندان را کدگذاری می‌کنند تا شهروندان از حداکثر رفاه در شهر خودشان بهره‌مند باشند، ولی افرادی که مهاجر هستند، برای دریافت امکانات باید هزینه‌های تمام‌شده خدمات شهری مرتبط را پرداخت کنند. به همین دلیل مردم شهرهای کوچک‌تر و روستاها ترجیح می‌دهند کمتر به کلان‌شهرها بروند. در این شرایط ارتقای رفاه شهروندان و کنترل شهر برای دولت‌های محلی راحت‌تر می‌شود. تهران را در نظر بگیرید که تقریبا جمعیت روز حدود 12 میلیون‌ نفر و جمعیت شب (ثابت) حدود 9 میلیون نفر است. این یعنی عملا سه تا پنج میلیون نفر، چون صاحب مسکن مستقیم در شهر نیستند و شهروند اصلی محسوب نمی‌شوند، در پرداخت هزینه‌ها خیلی نقشی ندارند اما شهروند ثابت هزینه‌ها را تا حد کامل می‌پردازد؛ با این حال زمان استفاده از این امکانات با ترافیک، هوای آلوده، ازدحام جمعیت و... مواجه است. مثلا صاحب یک خودرو در تهران عوارض خودرو و حرکتش در کل شهر را پرداخت می‌کند ولی مجبور می‌شود عوارض طرح ترافیک را هم پرداخت کند چون مجبور است در ترافیک تردد کند با‌این‌حال باز هم با یک بارندگی بخشی از محدوده‌های شهری دچار ترافیک شهری می‌شود. این یک بی‌عدالتی شهری است که می‌توان با سیستم کارت‌های ثابت شهروندی با قابلیت جامع رفاهی، کنترل کرد درست مثل ژاپن. لازم است پارلمان‌های شهری یا همان شوراها هماهنگ با مجلس شورای اسلامی لوایحی را به قانون تبدیل کنند که از یکپارچگی در تقسیمات عادلانه خدمات و رفاه شهری برخوردار باشد؛ تقسیماتی متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی و اجتماعی هر شهر».

طباطبایی‌مزدآبادی همچنین تأکید می‌کند که پدیده شکل‌گیری شهرهای جدید اطراف شهرهای بزرگ نیز باید با حساسیت خاصی برنامه‌ریزی جامع شود؛ به شکلی که خدمات اعم از مدرسه، بیمارستان و همه وسایل حمل‌ونقل به تناسب با ساخت مسکن در همان شهر صورت بگیرد. یعنی وقتی ما در‌حال توزیع جمعیت در شهرهای جدید هستیم، هم‌زمان باید مراقب باشیم که امکاناتی برایشان فراهم کنیم که در همان شهرهای خودشان ساکن بمانند و زندگی مطلوب داشته باشند نه اینکه کلی هزینه شود تا مترو و اتوبوس کشیده شود و این افراد به شهرهای بزرگ، مجدد تردد فراوان پیدا کنند؛ چراکه در این صورت این شهرهای خوابگاهی فقط هزینه دولت‌ها را بیشتر و مردم را فرسوده می‌کند.

او نهایتا به این سؤال که ایده تغییر پایتخت سیاسی را چه میزان راهگشا می‌دانید، پاسخ می‌دهد: «در تهران فعالیت‌های دستگاه‌ها به شکل زنجیره‌های محیطی و وابسته به هم است ضمن اینکه زمانی تغییر پایتخت می‌تواند کمک‌کننده باشد که تعداد وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های ما کم باشد. ژاپن با حدود 128 میلیون نفر جمعیت حدود سه وزارتخانه دارد و ما حدود 20 وزارتخانه داریم. باید ساختار تشکیلاتی و اداره ستادی کشور محدود باشد تا بتوان این ایده را عملی کرد. یعنی به‌جای اینکه ستاد بزرگ باشد، حوزه اجرائی بزرگ شود و اختیارات زیادی به دستگاه‌های مستقل در شهرها داده شود؛ مثل توسعه اختیارات به استانداری‌ها. تا تردد برای انجام امور اداری در پایتخت کمتر شود، با این کار انگار پایتخت را تغییر داده‌اند. در غیر این صورت اینکه عین همه ساختار را در شهر دیگری ببرند فرقی ایجاد نمی‌شود و همین ماجرا تکرار خواهد شد. در کنار این موارد، تغییر نگرش به شکل فعالیت‌های اجرائی و تغییر آنها به شکل آنلاین هم می‌تواند در این مسئله کمک‌کننده باشد».