حفره‌های قانون ساخت‌وساز
به موازات هر مسئله‌ای حول محور حقوق ملت و تکلیف حاکمیت، عبارت قانون و حاکمیت قانون خودنمایی کرده است. پیرو این ارتباط بدیهی، لزوم انشاء قانون خوب و شناسایی مختصات این قانون به منزله مقدمه اصلی چنین بحثی احساس می‌شود.
به موازات هر مسئله‌ای حول محور حقوق ملت و تکلیف حاکمیت، عبارت قانون و حاکمیت قانون خودنمایی کرده است. پیرو این ارتباط بدیهی، لزوم انشاء قانون خوب و شناسایی مختصات این قانون به منزله مقدمه اصلی چنین بحثی احساس می‌شود.
استاد علی‌پاشا صالح در تعریف قانون می‌گویند: قانون در معنای اعم، قاعده کار است که در همه علوم و فنون و بر همه چیز جهان حاکم است؛ اما معنای اخص قانون دستور زندگانی اجتماعی است که از طرف مقام صلاحیت‌دار انشا می‌شود که به اعتبار عرف و عادت و آداب و رسوم درباره حق و ناحق و سزا و جزا و تشخیص نیک و بد با ضمانت اجرا مقرر و اعلام می‌شود با هدف جلوگیری از مداخلات خودسرانه افراد و طبقات و دولت‌ها و حفظ نظام اجتماعی.
سیسرون، سخنور مشهور یونانی هم در باب قانون می‌گوید: قانون حکم است از طرف مراجع صلاحیت‌دار برای خیر و آسایش عموم مردم با ضمانت اجرا. عطف به چنین تعاریفی تئوریسین‌ها و نظریه‌پردازان حوزه فلسفه حقوق در مقام بیان اوصاف قانون خوب به مختصاتی مانند صراحت و شفافیت، قطعیت و اثرگذاری، تداوم و به‌روزبودن، جامع و مانع بودن و داشتن ضمانت اجرای مناسب اشاره کرده‌اند و داشتن ضمانت اجرای مناسب را مهم‌ترین وصف از اوصاف قانون می‌دانند؛ چراکه بر فرض وجود تمامی اوصاف و فُقد ضمانت اجرای مناسب نمی‌توان به اجرای قانون امیدوار بود.
اهمیت چنین مقدمه‌ای زمانی هویدا می‌شود که در برخی موضوعات مانند حوزه ساختمان‌سازی و پروژه‌های عمرانی علی‌رغم کثرت قوانین، هیچ راهکار مؤثر و عملیاتی برای بازخواست و یا الزام متولیان امر به جبران خسارات وارده بر مالکان ساختمان‌ها یا جبران زیان وارده بر سایر شهروندان دیده نمی‌شود.
این مهم در حالی رخ می‌دهد که مستند به قوانین متفرقه و متنوعی مجریان پروژه‌های عمرانی تحت نظارت نهادهای متعددی به عنوان متولی خدمات عمومی مانند شهرداری‌ها و کمیسیون‌های زیرمجموعه آن، سازمان آتش‌نشانی، اداره استاندارد و... به امر ساخت‌وساز اشتغال دارند.
مجموعه مقررات سازمان نظام مهندسی و شهرداری در بخش ساختمان و کمیسیون‌های ماده ۵۵ و ۱۰۰ مبین آن است که این دو مرجع به عنوان تنها مراجع ناظر بر هر شکل عملیات عمرانی در محدوده شهری مکلفاند از ابتدایی‌ترین عملیات عمرانی تا آخرین مرحله بر تمام جزئیات احداث بنا نظارت تخصصی داشته باشند.
تبصره یک ماده ۳۱ نظام مهندسی در فصل شناسنامه فنی و ملکی ساختمان مجریان را مکلف کرده است پس از اتمام کار برای تهیه شناسنامه فنی و ملکی ساختمان به ترتیبی که وزارت مسکن و شهرسازی تعیین می‌کند، اطلاعات فنی و ملکی ساختمان، گواهی ناظر موضوع ماده ۲۲ این آیین‌نامه و تأییدیه‌های لازم را در اختیار سازمان نظام مهندسی استان قرار دهند و همچنین یک نسخه از شناسنامه فنی و ملکی ساختمان در اختیار شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه برای صدور پایان کار قرار داده شود.
ماده ۳۵ هم مقرر می‌کند شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان شناسنامه فنی و ملکی ساختمان را از متقاضی مطالبه و آن‌گاه گواهی پایان کار را بر اساس آن صادر کند. ماده ۲۳ در بحث نظارت مرحله به مرحله اجرای عملیات عمرانی مقرر می‌کند: هر شخص حقیقی-حقوقی به عنوان ناظر موظف است در نظارت بر عملیات اجرائی و انطباق نقشه‌ها با آنچه ساخته می‌شود مرحله به مرحله در اجرای عملیات عمرانی از پی‌سازی تا نازک‌کاری و در نهایت پایان کار گزارش مبسوطی تنظیم و به مراجع ذی‌ربط که همانا سازمان نظام مهندسی و شهرداری است ارائه کند.
ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی، شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان را مکلف می‌کند تا تمامی وظایف و الزاماتی که به موجب آیین‌نامه بر عهده مالک، ناظر و مجری ساختمان و سایر عوامل دخیل در طرح و اجرای ساختمان نهاده شده را به اطلاع متقاضی پروانه و عوامل آن برساند.
این ماده مقرر می‌کند مقررات ملی ساختمان تنها مرجع فنی و اصل حاکم در تشخیص صحت طراحی، اجرا و بهره‌برداری و نگهداری ساختمان‌ها اعم از مسکونی، اداری، تجاری، عمومی، آموزشی و نظایر آن است.
در ادامه ماده ۲۲ از قانون شهرداری ناظران را مکلف می‌کند تا بر عملیات اجرائی ساختمانی که تحت نظارت آنها احداث می‌شود، از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کنند و در پایان کار مطابقت عملیات اجرائی ساختمان را با مدارک فوق گواهی کنند. ماده ۲۱ قانون شهرداری در معرفی ناظر اعلام می‌کند: ناظر می‌بایست در یکی از رشته‌های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پروانه اشتغال، عملیات اجرائی تمامی ساختمان‌های مشمول ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را تحت نظر داشته باشد.
با مداقه و بررسی مقررات یادشده و سایر قوانین مرتبط به این حوزه مانند اساسنامه بنیاد مسکن، قانون مدیریت بحران، مقررات نظام مهندسی و... واضح و مبرهن است که علی‌رغم جامع و مانع‌بودن قوانین یادشده و تعریف مختصات و جزئیات مرتبط به حوزه ساخت‌وساز ،آنچه از سوی مقنن مغفول افتاده، پیش‌بینی طرق جبران خسارات وارده بر مالکان و ساکنان ساختمان‌هایی است که در حوادث و بلایای طبیعی مانند سیل، زلزله، آتش‌سوزی و... آوار شده و به عبارتی یک‌شبه سرپناه ایشان به آواری از تل و خاک تبدیل می‌شود.
مصداق‌ها و مثال‌هایی از این دست در یک دهه گذشته شاهد بوده‌ایم که بارزترین آنها آوارشدن ساختمان متروپل در آبادان و آتش‌سوزی پلاسکو در تهران است. تخریب و آتش‌سوزی چنین بناهایی علاوه بر زایل‌کردن حقوق مالی مالکان و ساکنان سبب مرگ هموطنانی می‌شود که در چنین مجموعه‌هایی مشغول فعالیت روزانه هستند، بنابراین علاوه بر ضرورت پیش‌بینی طریقی برای جبران زیان‌های مالی بر اشخاص، لازم است برای تألم‌خاطر بازماندگان و تأمین حقوق اهل و عیال کسانی که در نتیجه چنین حادثه‌ای سرپرست خانوار و یا به عبارتی نان‌آور خانواده را از دست می‌دهند، تدبیری اندیشید. تجربه سایر کشورها در برخورد با حوادث مشابه مؤید این موضوع است که یکی از طرق قابل اعتماد برای جبران زیان‌های حاصل از چنین حوادثی، توجه به صنعت بیمه و استیفا از مزایای بیمه است. به عنوان نمونه در کشوری مانند ژاپن که وقوع زلزله امری محتمل و حتی قطعی به نظر می‌رسد، مجریان پروژه‌های عمرانی مکلفاند تمامی مراحل ساخت‌وساز را تحت پوشش بیمه زلزله قرار دهند و پس از خاتمه عملیات عمرانی، دولت به مالکان و ساکنان ساختمان‌ها در بیمه‌کردن ساختمان تسهیلاتی تحت همین عنوان اعطا می‌کند.
بیمه اجباری همراه با ضمانت اجراهای سنگین برای خاطیان و سازندگانی که برخلاف ضوابط فنی- قانونی به عملیات عمرانی می‌پردازند یکی از روش‌های مشترکی است که در غالب کشورها برای ایمنی‌سازی و جبران زیان حاصل از تخریب مجتمع‌های ساختمانی تعریف شده است.
به موازات چنین امری در برخی کشورها علاوه بر اجباری‌بودن بیمه ساختمان، دولت مسئولیت بازسازی خانه‌های آسیب‌دیده پس از حوادث طبیعی را برعهده دارد. در کشور فرانسه، بیمه مسکن (بیمه مسئولیت مدنی) برای مالکان اجباری است. این بیمه خسارات ناشی از حوادثی مانند آتش‌سوزی، انفجار و برخی بلایای طبیعی را پوشش می‌دهد. برای بلایای طبیعی مانند سیل و زلزله، یک سیستم دولتی به نام «نظام جبران خسارات بلایای طبیعی» (Cat Nat)وجود دارد که به جبران خسارات کمک می‌کند، یا در کشور ژاپن دولت یارانه‌هایی برای مقاوم‌سازی ساختمان‌ها در برابر زلزله ارائه می‌دهد تا ساختمان‌سازان و مالکان به بیمه‌کردن مجتمع‌های ساختمانی علاقه‌مند شوند.
در برخی کشورها مانند ایتالیا با وجود اینکه بیمه زلزله اجباری نیست، اما دولت پس از حوادث طبیعی مانند زلزله، کمک‌های مالی برای بازسازی ساختمان‌های آسیب‌دیده تعریف می‌کند. در کشور همسایه یعنی ترکیه، بیمه زلزله (DASK) برای ساختمان‌های مسکونی اجباری است. این بیمه خسارات ناشی از زلزله را پوشش می‌دهد. دولت ترکیه هم پس از حوادث بزرگ، برنامه‌هایی برای بازسازی مناطق آسیب‌دیده اجرا می‌کند.
بررسی مقررات و رویه‌های حاکم بر امر ساخت‌وساز و ضوابط ساختمان‌سازی مؤید این امر است که صیانت از حقوق اشخاص در اولویت سیاست تقنینی نظام‌ها و رژیم‌های مختلف واقع شده است. به جای کثرت قوانین شکلی و بدون ماهیت کاربردی، قانون‌گذارهای غالب کشورها از حیث تأمین حقوق شهروندی و احترام به حقوق مالکانه اشخاص شدیدترین ضمانت اجراهای قابل اعمال را در ساختار تقنینی-اجرائی-قضائی خویش لحاظ می‌کنند. به همین سبب مهم‌ترین خلأ حاکم بر این حوزه در کشور ایران را باید در فقد ضمانت اجرای مناسب جست‌وجو کرد، همان وصفی که در تعریف اوصاف قانون به منزله مهم‌ترین خاصیت یک قانون خوب به آن اشاره شد. علاوه بر ملحوظ‌دانستن ضمانت اجرای مناسب لازم است حکومت در چنین حوزه‌ای ضوابط و مقررات شفاف و روشنی تقنین کند تا در مواجهه با حوادث و بلایای طبیعی، طریق مطالبه حقوق شهروندان آسیب‌دیده و تکلیف نهادها و ارگان‌های ذی‌ربط بدون کمترین ابهامی محرز و مسلم باشد.
برخی موازی‌کاری‌ها در این حوزه را می‌توان مهم‌ترین چالش حاکم بر طریق جبران خسارت و پیشگیری از بروز برخی حوادث دانست که چنین افتی محصول همان کثرت قوانین است. علی‌رغم این امر که به موجب قانون نهادهای متنوعی متولی نظارت بر امر ساخت‌وساز تعریف شده‌اند، اما کارکرد و صلاحیت چنین ارگان‌هایی محدود به همان مقطع زمانی کوتاه‌مدت اجرای عملیات عمرانی و نهایتا یک دهه پس از اتمام عملیات عمرانی است. یک مثال ساده از روند صدور پروانه پایان کار ساختمان عمق فاجعه را نشان می‌دهد؛ بنا بر ضوابطِ شهرداری‌ها پس از پایان عملیات عمرانی، سازنده مکلف است از ارگان‌هایی مانند آتش‌نشانی و اداره استاندارد گواهی لازم اخذ کند و سپس روند ساخت پروژه در کمسیون تخلفات تأیید شود تا پروانه پایان کار صادر شود، حال فرض کنید مالک یا سازنده‌ای برای اخذ پایان کار اقدام نکند و چنین مجموعه‌ای را در قالب اجاره یا بیع شرط و... در اختیار سایر شهروندان قرار دهد! پروژه عمرانی که از سوی نهادهای ذی‌ربط گواهی سلامت اخذ نکرده، امروز محل زندگی یا فعالیت اقتصادی صدها انسان می‌شود.
آیا در قوانین موجود یا ضوابط شهرداری برای پیشگیری از چنین فاجعه‌ای راهکاری تعریف شده است؟ خیر.
مصداق‌های متعددی از چنین خلأهای قانونی می‌توان آورد که نتیجه بدیهی آن درخطرافتادن جان و مال شهروندان است. با این وصف تنها راهکار مؤثر و عملیاتی آن است که ساختار تقنینی و اجرائی حاکم بر حوزه ساخت‌وساز دگرگون شود و این مهم جز با انقلاب در قوانین ماهوی- شکلی آن هم با بهره‌مندی از کارشناسان خبره میسر نخواهد بود.
