چرا ارتقاء تاب‌آوری شهری مهم است؟
شهر مقاوم
توسعه پایدار، دستیابی مستمر به اهداف اجتماعی و اقتصادی با حفظ محیط زیست، سلامتی و بهروزی مردم و حفظ جان و مال آنها و حفظ منابع ملی در برابر مخاطرات است. در توسعه پایدار ملی تأمین نیازهای زمان حال جامعه با ملاحظات تأمین نیازهای نسل‌های آینده همراه است و نگاه به آینده در توسعه پایدار، رکن اصلی و نگرش راهبردی است. بر اساس این تعریف، تاب‌آورکردن جامعه، یکی از ارکان اساسی توسعه پایدار خواهد بود. تاب‌آوری، قابلیتی است که توان بازگشت جامعه به حالت عادی فعالیت پس از تحمل مخاطره را تعیین می‌کند. همچنین قابلیت جامعه برای کاهش اثر خطرات پیش‌رو و کاستن از اختلال در روند جاری و نیز ظرفیت جامعه برای کاهش اثر مخاطرات احتمالی آتی را نشان می‌دهد.
علی بیت‌اللهی-عضو هیئت‌علمی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی: توسعه پایدار، دستیابی مستمر به اهداف اجتماعی و اقتصادی با حفظ محیط زیست، سلامتی و بهروزی مردم و حفظ جان و مال آنها و حفظ منابع ملی در برابر مخاطرات است. در توسعه پایدار ملی تأمین نیازهای زمان حال جامعه با ملاحظات تأمین نیازهای نسل‌های آینده همراه است و نگاه به آینده در توسعه پایدار، رکن اصلی و نگرش راهبردی است. بر اساس این تعریف، تاب‌آورکردن جامعه، یکی از ارکان اساسی توسعه پایدار خواهد بود. تاب‌آوری، قابلیتی است که توان بازگشت جامعه به حالت عادی فعالیت پس از تحمل مخاطره را تعیین می‌کند. همچنین قابلیت جامعه برای کاهش اثر خطرات پیش‌رو و کاستن از اختلال در روند جاری و نیز ظرفیت جامعه برای کاهش اثر مخاطرات احتمالی آتی را نشان می‌دهد.
جامعه تاب‌آور، جامعه‌ای مقاوم، با استقامت، انعطاف‌پذیر، دارای توان برخورد و غلبه بر چالش‌ها است.
دو مفهوم عمده در تاب‌آوری وجود دارد:
-پایداری، حفظ عملکرد تمامی المان‌های (نمادهای) سیستم در رخداد مخاطره
-تطابق، بازگشت به حالت مطلوب و عملکردی بعد از رخداد مخاطره
اهداف تاب‌آوری شهری
سه عنوان زیر، اهداف تاب‌آوری برای المان‌های شهری و سازه‌های موجود و در دست طراحی تلقی می‌شوند.
کاهش احتمال خسارت
کاهش اثرات ناشی از خسارت
کاهش زمان لازم برای جبران خسارت
در بعد فیزیکی و قابل ارزیابی و اندازه‌گیری، هر سه هدف گفته‌شده با برنامه‌های کاهش ریسک مخاطرات، قابل حصول است.
چهار شاخص برای تعیین تاب‌آوری جوامع به عنوان شاخص‌های عمده هستند:
پایداری: قابلیت سیستم برای مقاومت در برابر سطح تعریف‌شده خطر، بدون کاهش قابل ملاحظه سطوح عملکردی سیستم را پایداری تعریف کرده‌ایم.
جایگزینی: قابلیت و سرعت عمل سیستم برای جایگزینی واحدهای آسیب‌دیده در مخاطرات با هدف عدم توقف کارکرد اجزای سیستم و نگه‌داشتن سطح عملکردی اجزا را جایگزینی تعریف کرده‌ایم.
درایت و کاردانی: ظرفیت سیستم در شناخت مسائل و مشکلات و اولویت‌بندی آنها و در ادامه بسیج منابع برای امکان‌سازی و نگهداری سطح عملکردی اجزا را درایت و کاردانی سیستم نام نهاده‌ایم.
چابکی: ظرفیت سیستم برای تحقق اهداف از پیش تعیین‌شده در چارچوب زمانی معین برای محدودکردن ابعاد خسارت و جلوگیری از خسارت‌های محتمل آتی چابکی نام گذاشته‌ایم.
با استفاده از چهار بعد تعریف‌شده زیر می‌توان به طور کمی تاب‌آوری را در سیستم اندازه‌گیری کرد:
فنی: سیستم از نظر فنی دارای قابلیت‌هایی است که در هنگام مخاطره سطح عملکردی خود را از دست نمی‌دهد و در صورت آسیب سریع به حالت کاری بر می‌گردد.
سازمانی: قابلیت سیستم در مدیریت بحران، اتخاذ سریع تصمیم‌ها و واکنش‌های مناسب در سانحه است.
اجتماعی: قابلیت سیستم در اتخاذ تصمیمات و روش‌های کاهش ابعاد اجتماعی حادثه است که هم در سطوح مدیریتی جامعه و هم نزد مردم تحت تأثیر مخاطره مورد نظر است.
اقتصادی: امکان و قابلیت سیستم در کاهش خسارت‌های مالی و اقتصادی مستقیم یا غیرمستقیم ناشی از وقوع مخاطره است.
دو بعد فنی و سازمانی گفته‌شده در صورت کارکرد مورد قبول، روی دو بعد اجتماعی و اقتصادی تاب‌آوری جوامع تأثیر مستقیم دارد. به عنوان مثال، اگر در اثر رخداد زلزله، پلی در بزرگراه فرو بریزد (بعد فنی)، این حادثه موجب ایجاد مشکلات برای مردم و حکومت و مدیران شده (بعد اجتماعی) و مسلما علاوه بر هزینه خسارت پل، خللی در کسب‌وکار (بعد اقتصادی) نیز ایجاد خواهد کرد.
به عبارتی دیگر ماحصل مراحل فنی و سازمانی در ارتقاء تاب‌آوری، موجب بهبود شرایط اجتماعی و اقتصادی سیستم‌ها و جوامع خواهد شد و از طرف دیگر عملیاتی‌شدن اهداف اجتماعی و اقتصادی تاب‌آوری، موجب ارتقاء ظرفیت‌های جامعه برای مقابله با مخاطرات و بازگشت‌پذیری سریع به حالت مورد قبول عملکردی خواهد بود.
مفهوم فیزیکی مهم برای ارتقاء تاب‌آوری در سطح اجرائی، اجرای برنامه‌های کاهش ریسک است.
تاب‌آوری جامعه وقتی محقق می‌شود که دامنه ریسک در آن جامعه به سطح قابل پذیرشی تنزل پیدا کند و فقط در این صورت است که نظام پایدار و بازگشت‌پذیری در برابر مخاطرات وجود خواهد داشت.
تاب‌آوری در مقیاس کلان علاوه بر کاهش ریسک، به ظرفیت‌سازی و ارتقاء ظرفیت‌های مدیریتی، بهبود روابط بین جوامع و لایه‌های مختلف اجتماعی نیز برمی‌گردد. آموزش مردم، توسعه دانش فنی نزد مدیران و حاکمان از جمله برنامه‌های تاب‌آوری است.
در سند سندای (چارچوب سندای برای کاهش خطرپذیری بلایا 2015-2030) کشورهای مختلف جهان و از جمله ایران به اهداف زیر تعهد جدی دارند.
کاهش قابل ملاحظه مرگ‌ومیر ناشی از مخاطرات تا سال 2030
کاهش چشمگیر تعداد مردم تحت تأثیر مخاطرات تا سال 2030
کاهش خسارت اقتصادی مستقیم ناشی از مخاطرات نسبت به تولید ناخالص داخلی جهان (GDP) تا سال 2030
کاهش قابل ملاحظه خسارت ناشی از مخاطرات در زیرساخت‌های مهم و جلوگیری از مختل‌شدن خدمات پایه مانند خدمات بهداشتی، آموزشی، با ارتقاء تاب‌آوری آنها تا سال 2030
افزایش تعداد کشورهای با استراتژی‌های ملی و محلی کاهش خطرپذیری بلایا تا سال 2030
افزایش قابل توجه همکاری‌های بین‌المللی در کشورهای در حال توسعه از طریق حمایت‌های مناسب و پایدار جهت تکمیل اقدامات ملی آنها برای اجرای این چارچوب تا سال 2030
افزایش چشمگیر دسترسی به سامانه‌های هشدار سریع چندمخاطره‌ای و اطلاعات و ارزیابی‌های خطرپذیری بلایا تا سال 2030 برای مردم از طریق حمایت‌های مناسب و پایدار جهت تکمیل اقدامات ملی آنها برای اجرای این چارچوب تا سال 2030
در سند سندای (سندای، ژاپن، 2015)، تمام دولت‌های امضاکننده سند (که تقریبا تمامی کشورها را در برمی‌گیرد)، متعهد شده‌اند که اقدامات متمرکز بین‌بخشی و درون‌بخشی خود را در سطوح محلی، ملی، منطقه‌ای و جهانی در چهار حوزه اولویت‌بندی‌شده زیر انجام دهند:
-درک ریسک بلایا
-تقویت کنترل ریسک بلایا به منظور مدیریت بر آنها
-سرمایه‌گذاری بر روی کاهش خطرپذیری بلایا برای اولویت درک تاب‌آوری
- بالابردن آمادگی در برابر مخاطرات برای پاسخ مؤثر و دوباره‌سازی بهتر در بازیابی
با توجه به نیاز کشور و نیز اسناد سازمان‌های بین‌المللی که متون و بندهای آن حاصل همفکری اندیشمندان جهانی در زمینه کاهش اثرات مخاطرات طبیعی است، لازم است کشور ما هم برنامه‌های روشنی برای ارتقاء تاب‌آوری در برابر مخاطرات و سوانح طبیعی داشته باشد.
ایران در فهرست کشورهای با ریسک بالا
جایگاه خاص جغرافیایی و زمین‌شناختی ایران، امکان بروز سوانح طبیعی متعددی را فراهم آورده که کشور ایران و پایتخت آن را جزو چند کشور «با ریسک بالا» در دنیا قرار داده است؛ بنابراین ضرورت تصویب اقدامات روشن برای کاهش ریسک مخاطرات طبیعی با درنظرگرفتن تمامی شرایط و الزامات، انکارناپذیر است.
مهم‌ترین مخاطرات طبیعی در کشور ما شامل زلزله، فرونشست و فروریزش زمین، سیل، زمین‌لغزش و ریزش سنگ، ریزگردها و خشکسالی است. البته مخاطرات طبیعی دیگری نیز در کشور رخ داده و می‌دهند، اما همان‌گونه که گفته شد، مخاطرات ذکرشده، عمده‌ترین مخاطرات آسیب‌رسان هستند.
برای ارتقاء تاب‌آوری المان‌های فیزیکی واقع در سکونتگاه‌های شهری و یا خارج از آن، اقدامات فنی و اجرائی مختلفی قابل انجام است که برحسب نوع المان متفاوت است. به طور کلی المان‌های موجود به قرار زیر گروه‌بندی می‌شوند:
-زمین و آب
-ساختمان و مسکن (کلیه ساختمان‌های عمومی و دولتی و مسکونی و...)
-ساختمان‌های خاص و بسیار مهم (بیمارستان، مدارس و...)
-المان‌های خطرزا
-سیستم حمل‌ونقل (کلیه المان‌های آسیب‌پذیری در حمل‌ونقل جاده‌ای، ریلی، دریایی و هوایی)
-شریان‌های حیاتی
-المان‌های فرهنگی و مذهبی
-المان‌های زیست‌محیطی
-المان‌های اقتصادی
درباره المان‌های در دست طراحی، منظور آن دسته از طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای است که در دست طراحی بوده و در آینده اجرا خواهند شد. همچنین در این قسمت، برنامه‌ها و نقشه‌های توسعه شهری، مراکز اقتصادی، بنادر، مسیرهای حمل‌ونقلی، احداث تمامی المان‌های مهندسی مانند ساختمان، ایستگاه، فرودگاه و به طورکلی تمامی پروژه‌های عمرانی دیگر است که احتمال آسیب‌دیدگی آنها در مخاطرات طبیعی مختلف می‌رود و لازم است درمورد این فعالیت‌ها هم ملاحظات تاب‌آوری و کاهش ریسک در فازهای مکان‌یابی و طراحی مورد توجه قرار گیرد.
با درنظرگرفتن مفهوم تاب‌آوری و مبانی و اهداف آن، که در آن ماحصل کار، داشتن جامعه‌ای است که در برابر مخاطرات تا سطح قابل قبولی پایدار باشد و در صورت آسیب‌دیدگی و خسارت، ظرفیت بازگشت‌پذیری زودهنگام به حالت عملکردی مورد قبول را دارد از یک طرف، و با توجه به سطح خطرپذیری سرزمین ایران از سوی دیگر، به چند مخاطره عمده در محیط‌های شهری پرداخته خواهد شد.
به منظور ارتقاء تاب‌آوری شهری در ایران پیشنهادهایی برای دولت ارائه می‌شود؛
1. تخصیص بودجه: دولت موظف شود در تخصیص بودجه تمامی دستگاه‌ها و نهادهایی که به نوعی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، ردیف خاص بودجه «ارتقاء تاب‌آوری در برابر مخاطرات طبیعی» تعیین کند و نسبت به کل بودجه دستگاه، درصد معینی را در این ردیف تعیین کرده تا صرفا و فقط با هدف کاهش ریسک و ارتقاء تاب‌آوری هزینه شود.
2- تهیه سامانه لایه‌های اطلاعاتی: تمامی دستگاه‌های دولتی و غیردولتی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، موظف شوند که با تخصیص درصدی از بودجه خود، همه اطلاعات مکانی المان‌های تحت مسئولیت و حوزه کاری خود را (که احتمال آسیب‌دیدگی آنها در رخداد مخاطرات می‌رود) تحت سامانه‌های اطلاعات جغرافیایی رقومی و زمین مبناشده مناسبی گردآوری کنند. برای این منظور لازم است تمامی دستگاه‌ها با مشورت مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، تحت یک قالب و استاندارد مشخص مبادرت به انجام این کار کنند.
3- ارزیابی ریسک و اولویت‌بندی: همه دستگاه‌های دولتی و غیردولتی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، موظف شوند سالانه درصدی از بودجه خود را صرف شناسایی و تحلیل تهدید مخاطرات طبیعی المان‌های تحت مسئولیت خود کنند؛ المان‌هایی مانند ساختمان‌ها، تأسیسات، تجهیزات، ابنیه، زمین و تمامی دارایی‌هایی که تحت تأثیر مخاطرات طبیعی امکان آسیب‌دیدگی و خسارت دارند و آسیب‌پذیری و ریسک آنها را مورد ارزیابی قرار دهند.
همچنین همه دستگاه‌های دولتی و غیردولتی موظف شوند که برای طرح‌ها و پروژه‌های جدید خود، تمامی طراحی‌ها را با ملاحظات تهدید مخاطرات طبیعی انجام دهند و ارزیابی ریسک مخاطرات طبیعی در پروژه‌ها و طرح‌ها به عنوان یک فاز اولیه و اصلی، الزامی شود و میزان درصد و روش اجرایی تعیین شود. همچنین همه دستگاه‌ها موظف شوند المان‌ها و دارایی‌ها و اجزاء مرتبط با حوزه کاری خود را بر مبنای درجه ریسک و اهمیت آنها، اولویت‌بندی کرده و برای اقدامات و برنامه‌های کاهش ریسک و ارتقاء تاب‌آوری آن را مورد توجه قرار دهند. برای انجام این کار لازم است از ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های موجود در قالب مراکز تحقیقاتی و پژوهشی کشور استفاده شود.
مرحله اول، شناخت مخاطرات و تحلیل خطر آنها
مرحله دوم، ارزیابی آسیب‌پذیری اجزاء موجود
مرحله سوم، ارزیابی ریسک و اولویت‌بندی المان‌ها بر مبانی درجه ریسک و درجه اهمیت آنها
اقدامات کاهش ریسک و ارتقاء تاب‌آوری همه فعالیت‌ها در زمینه کاهش ریسک در نهایت منجر به ارتقاء تاب‌آوری خواهد شد. ارتقاء تاب‌آوری، علاوه بر کاهش آسیب‌دیدگی‌های المان‌های فیزیکی، مجموعه‌ای از اقدامات مختلف در حوزه‌های گوناگون را در برمی‌گیرد. این حوزه‌ها شامل موارد زیر می‌شود:
-ساختاری، ستادی و قانون‌گذاری
-آموزشی و پژوهشی
-اجرایی
بر این اساس و عمدتا با تمرکز بر المان‌های موجود که در اختیار یا در حیطه عملکردی و مسئولیتی نهادهای عمومی و دولتی و مجموعه‌هایی هستند که به نوعی از بودجه‌های ملی استفاده می‌کنند. عناوین حوزه‌های کاری و بندهای پیشنهادی زیر در ادامه بندهای قبلی جهت تصویب به عنوان مصوبات دولت پیشنهاد می‌شود:
زمین و منابع آب
زمین: تمامی نهادهای مسئول زمین‌های دولتی و ملی و عمومی و منابع سطحی و زیرزمینی آب، شامل سازمان ملی زمین و مسکن، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان محیط زیست و نهادهایی مانند آستان قدس و بنیاد مستضعفان، نیروهای نظامی و انتظامی و... که مسئولیت واگذاری زمین، تخصیص زمین برای مصارف خاص را دارند، همچنین وزارت نیرو که مسئولیت مستقیم منابع آب‌های سطحی و زیرسطحی را برعهده دارد با همکاری سازمان محیط زیست وارد عمل شده و با هدف کاهش ریسک مخاطرات در حیطه زمین و آب و محافظت از این منابع ملی، در حوزه زمین و آب سرمایه‌گذاری کنند.
فرونشست زمین، زمین‌لغزش، فروریزش زمین، فرسایش خاک، ریزگردها، سیل، افت سطحی آب‌های زیرزمینی، مصرف بی‌رویه آب در حوزه‌های مختلف و به ویژه کشاورزی، کاشت محصولات پرمصرف آب، خشک‌شدن تالاب‌ها و دریاچه‌ها از جمله مواردی است که نهادهای مسئول و متولی باید سالانه با تخصیص درصد بودجه‌ای، به امر مستمر کاهش ریسک مخاطرات طبیعی در حیطه‌های آب و زمین بپردازند و سالانه طبق برنامه معینی نتایج و دستاوردهای خود و میزان هزینه‌های تخصیص داده‌شده در جلسات کارشناسی به نهاد متولی گزارش دهند.
تمام نهادهای دولتی و عمومی موظفند امر پایداری زمین و حفظ منابع آبی کشور را به عنوان یکی از بنیادی‌ترین وظایف حاکمیتی خود تلقی کرده و تلاش کنند تا کشور را از مرز ورود به بحران‌های سترگ دور کنند.
مخاطرات طبیعی مهم در حیطه زمین و آب، شامل فرونشست زمین، فروریزش زمین، زمین‌لغزش، ریزگردها، فرسایش خاک، سیل، خشک‌شدن دریاچه‌ها و تالاب‌ها، افت سطح آب‌های زیرزمینی هستند که دولت باید متعهد شود سالانه در ردیف بودجه‌های نهادهای مختلف استفاده‌کننده از بودجه، ردیفی برای کاهش ریسک در زمینه آب و زمین داشته باشد. برای جلوگیری از مغفول‌ماندن این مصوبات، دولت نهاد کنترل‌کننده و نظارت دارای اختیارت را برای رصد و ارائه گزارش و یادآوری مسئولیت‌ها تعیین می‌کند.
