مروری بر طرح‌های مسکن‌سازی دولت که در نهایت با شکست مواجه شده‌اند؛
بن‌بست مسکن دولتی
در طول دهه‌های گذشته، دولت‌های مختلف در ایران با اجرای طرح‌های گوناگون ساخت مسکن دولتی سعی در حل معضل مسکن داشته‌اند. از جمله این طرح‌ها می‌توان به «مسکن مهر»، «مسکن ملی» و «نهضت ملی مسکن» اشاره کرد. طر‌ح‌هایی که شکست خوردند و نتوانستند فقر مسکن را مهار کنند. مهدی سلطان‌محمدی، کارشناس مسکن معتقد است که مهم‌ترین دلیل شکست مسکن دولتی در ایران این است که دولت نقش خود را در بخش مسکن رها کرده و سعی دارد با ارائه راه‌حل‌های خبرسازی مانند ساخت مسکن دولتی، به جای آماده‌سازی زیرساخت‌ها، توجه مردم را جلب کند. او ضمن آسیب‌شناسی پروژه‌های مسکن دولتی طی دو دهه اخیر، توضیح می‌دهد که چرا دیگر امکان تکرار پروژه‌ها ی نه‌چندان موفقی چون مسکن مهر میسر نیست؟
مهفام سلیمان‌بیگی: در طول دهه‌های گذشته، دولت‌های مختلف در ایران با اجرای طرح‌های گوناگون ساخت مسکن دولتی سعی در حل معضل مسکن داشته‌اند. از جمله این طرح‌ها می‌توان به «مسکن مهر»، «مسکن ملی» و «نهضت ملی مسکن» اشاره کرد. طر‌ح‌هایی که شکست خوردند و نتوانستند فقر مسکن را مهار کنند. مهدی سلطان‌محمدی، کارشناس مسکن معتقد است که مهم‌ترین دلیل شکست مسکن دولتی در ایران این است که دولت نقش خود را در بخش مسکن رها کرده و سعی دارد با ارائه راه‌حل‌های خبرسازی مانند ساخت مسکن دولتی، به جای آماده‌سازی زیرساخت‌ها، توجه مردم را جلب کند. او ضمن آسیب‌شناسی پروژه‌های مسکن دولتی طی دو دهه اخیر، توضیح می‌دهد که چرا دیگر امکان تکرار پروژه‌ها ی نه‌چندان موفقی چون مسکن مهر میسر نیست؟
شکست دولت در مسکن‌سازی
طرح مسکن مهر جنجالی و پرسروصدا شروع شد. بزرگ‌ترین طرح مسکن دولتی در تاریخ پس از انقلاب که بنا بود ظرف مدت کوتاهی شمار زیادی از فقیرترین خانوارهای ایرانی را صاحب خانه کند. پروژه «مسکن مهر» در اواخر دهه ۱۳۸۰ با هدف تأمین مسکن برای اقشار کم‌درآمد آغاز شد. این طرح قرار بود با ساخت چهار میلیون واحد مسکونی، مشکل مسکن را در کوتاه‌مدت حل کند، اما در عمل چیزی حدود نیمی از این تعداد، آن هم با منابع چند دولت ساخته شد و با گذشت بیش از ۱۷ سال از کلنگ‌خوردن این پروژه، هنوز که هنوز است پرونده آن بسته نشده است.
بزرگ‌ترین پروژه مسکن‌سازی دولت در سال‌های پس از انقلاب، با چالش‌های متعددی مواجه شد. از جمله این مشکلات می‌توان به فشار بر منابع بانکی، استحکام پایین واحدهای مسکونی مهر، مکان‌یابی نامناسب واحدها و کمبود زیرساخت‌های اساسی مانند آب و برق اشاره کرد. به‌طوری‌که بسیاری از واحدهای ساخته‌شده در مناطقی قرار داشتند که فاقد امکانات اولیه زندگی بودند. علاوه بر این، افزایش نقدینگی ناشی از تزریق پول به این پروژه، منجر به تورم و افزایش قیمت مسکن در بازار آزاد شد. به‌عبارتی، «مسکن مهر» نه‌تنها مشکل مسکن را حل نکرد، بلکه به پیچیدگی‌های بیشتری در این حوزه دامن زد.
با این حال تجربه شکست مسکن مهر برای دولت‌های بعد چندان درس‌آموز نبود و پس از «مسکن مهر» دولت محمود احمدی‌نژاد، دولت حسن روحانی با طرح «مسکن ملی» درصدد برآمد که نسخه بهتری از مسکن مهر بسازد. هدف این طرح، ساخت ۴۰۰ هزار واحد مسکونی تا پایان دولت دوازدهم بود، اما این پروژه نیز با موانع جدی روبه‌رو شد. بر اساس گزارش‌های موجود در آن زمان، از هفت میلیون نفر متقاضی ثبت‌نام‌شده، تنها ۷۵۰ هزار نفر توانستند وجه اولیه را واریز کنند و بقیه توان مالی خرید مسکن دولتی را نداشتند و درواقع مسکن دولتی هم نتوانست به قشر هدف یعنی پایین‌ترین دهک‌های درآمدی برسد. علاوه بر این، مشکلاتی مانند تأمین زمین، بوروکراسی پیچیده و نبود تأمین مالی مناسب، از دیگر عواملی بودند که به شکست مسکن ملی انجامید.
نهضت ملی مسکن، تلاش دولت ابراهیم رئیسی برای گرته‌برداری از الگوی شکست‌خورده مسکن مهر بود. او در مناظرات انتخاباتی خود وعده داد که ظرف چهار سال، چهار میلیون واحد مسکونی برای فقرا می‌سازد. ادعایی که به گفته کارشناسان ناگفته پیدا بود نشدنی است. طرح نهضت ملی مسکن نیز نتوانست به اهداف خود نزدیک شود و از هفت میلیون نفر متقاضی، پنج میلیون نفر در بررسی‌های اولیه رد شدند و از ۱.۸ میلیون نفر باقی‌مانده، تنها ۷۴۰ هزار نفر توانستند آورده اولیه را واریز کنند و البته این بار نه بانک‌ها چندان زیر بار پرداخت تسهیلات به مسکن دولتی رفتند و نه زمین مکفی تأمین شد. از آن‌سو تورم دورقمی و افزایش مداوم هزینه‌های ساخت باعث شد که دولت نتواند با پیمانکاران سر قیمت قطعی ساخت به توافق برسد.
چرایی شکست طرح‌های مسکن دولتی
آنچه در بررسی مسکن مهر، مسکن ملی و نهضت ملی مسکن به چشم می‌آید، یک الگوی تکرارشونده از مشکلاتی است که هر بار بدون تغییر باقی مانده‌اند و هر پروژه جدید، صرفا همان مسیرهای اشتباه گذشته را با نامی متفاوت طی کرده است. یکی از مهم‌ترین این مشکلات، مکان‌یابی نامناسب پروژه‌هاست. در بسیاری از موارد، واحدهای مسکونی در نقاطی ساخته شده‌اند که فاقد زیرساخت‌های اساسی مانند آب، برق، گاز و سیستم حمل‌ونقل عمومی بوده‌اند. این مسئله باعث شده است که حتی کسانی که واحدی دریافت کرده‌اند، تمایلی به سکونت در آن نداشته باشند، چراکه یک خانه بدون دسترسی به امکانات شهری، در عمل چیزی بیش از یک چهاردیواری بلااستفاده نیست.
در کنار این مشکل، موضوع توان مالی متقاضیان نیز مطرح است. دولت‌ها معمولا این پروژه‌ها را با شعار حمایت از اقشار کم‌درآمد آغاز کرده‌اند، اما در عمل همان اقشار کم‌درآمد، اولین کسانی بوده‌اند که از این طرح‌ها حذف شده‌اند. مبلغ اولیه‌ای که متقاضیان باید برای ثبت‌نام پرداخت کنند، برای بسیاری از آنها سنگین بوده و توان پرداخت اقساط نیز به‌راحتی از عهده‌شان خارج است. در نتیجه، پروژه‌هایی که قرار بوده مشکل مسکن را برای طبقات پایین حل کنند، عملا به کسانی تعلق گرفته که توان مالی بیشتری داشته‌اند.
از سوی دیگر، ساختار بوروکراتیک پیچیده و ناکارآمد، فرایند اجرای این پروژه‌ها را کند و دشوار کرده است. زمین‌هایی که باید به ساخت اختصاص داده شوند، مجوزهایی که باید صادر شوند، وام‌هایی که باید پرداخت شوند، همگی درگیر کاغذبازی‌های طولانی و بی‌پایانی هستند که هر مرحله از پروژه را با تأخیر مواجه می‌کند. این وضعیت وقتی بحرانی‌تر می‌شود که کمبود منابع مالی را هم به آن اضافه کنیم. دولت‌ها اغلب بدون تأمین مالی پایدار، کلید پروژه‌های عظیمی را می‌زنند که در ادامه، با کمبود بودجه روبه‌رو شده و یا به کندی پیش می‌روند یا نیمه‌کاره رها می‌شوند.
عامل دیگری که نمی‌توان از آن غافل شد، نبود هماهنگی بین نهادهای مختلف است. پروژه‌های مسکن دولتی به همکاری چندین وزارتخانه، سازمان و ارگان مختلف نیاز دارند، اما این نهادها به‌جای کار گروهی، هرکدام به‌صورت جداگانه و با اولویت‌های خودشان عمل می‌کنند. نتیجه چنین بی‌نظمی پروژه‌هایی است که برخی مراحل آن جلو رفته، اما بخش‌های دیگر در نقطه صفر باقی مانده است. در نهایت، وقتی همه این عوامل را کنار هم می‌گذاریم، مشخص می‌شود که چرا مسکن دولتی در ایران، بارها و بارها شکست خورده و چرا تکرار این سیاست‌ها، هیچ‌گاه نتوانسته نتیجه متفاوتی رقم بزند.
تجربیات جهانی برای مهار فقر مسکن
در بسیاری از کشورهای جهان، دولت‌ها با اجرای طرح‌های مسکن اجتماعی سعی در تأمین مسکن برای اقشار کم‌درآمد داشته‌اند. این مدل مسکن با اجاره ارزان‌قیمت در اختیار فقیرترین دهک درآمدی قرار می‌گیرد و برخلاف پروژه‌های ساخت مسکن دولتی در ایران و فروش آن به فقرا، بار مالی سنگینی روی دوش فقرا نمی‌گذارد. البته باید گفت که مسکن اجتماعی هم در برخی از کشورها موفق بوده و برخی دیگر با شکست مواجه شده‌اند. برای مثال یکی از موفق‌ترین نمونه‌های مسکن دولتی در جهان، طرح «هیئت توسعه مسکن (HDB)» در سنگاپور است. درحالی‌که در مقابل آن بریتانیا در دهه‌های گذشته، با ساخت مسکن‌های اجتماعی سعی در حل بحران مسکن داشت اما به‌دلیل طراحی نامناسب، تمرکز فقر در این مناطق و کمبود بودجه برای نگهداری و به‌روزرسانی، بسیاری از این پروژه‌ها با شکست مواجه شدند.
در ایالات متحده نیز پروژه‌های مسکن عمومی در برخی شهرها با مشکلاتی مانند افزایش جرم و جنایت، تمرکز فقر و نابرابری‌های اجتماعی مواجه شدند. این موضوع نشان‌دهنده اهمیت برنامه‌ریزی جامع و درنظرگرفتن ابعاد اجتماعی در اجرای طرح‌های مسکن دولتی است. بنابراین می‌توان گفت که تجربیات داخلی و خارجی نشان می‌دهد که اجرای موفق طرح‌های مسکن دولتی نیازمند برنامه‌ریزی دقیق، تأمین مالی مناسب، درنظرگرفتن توان مالی متقاضیان، انتخاب مکان‌های مناسب با زیرساخت‌های کافی و هماهنگی بین نهادهای مختلف است. بدون درنظرگرفتن این عوامل، طرح‌های مسکن دولتی نه‌تنها به حل مشکل مسکن کمک نمی‌کنند، بلکه می‌توانند به پیچیدگی‌های بیشتری در این حوزه منجر شوند.
سهم ناچیز مسکن دولتی از بازار ملک
مهدی سلطان‌محمدی، کارشناس مسکن درباره میزان مسکن دکلتی که در ایران ساخته شده، می‌گوید که سهم مسکن دولتی، یعنی مسکنی که توسط دولت ساخته شده است به طور تاریخی تاکنون فقط حدود پنج درصد و در بیشتر سال‌ها زیر ۱۰ درصد بوده است. این یعنی بالای ۹۰ درصد مسکنی که در کشور ساخته شده توسط خانوارها و بخش خصوصی ساخته شده است. پس سهم دولت سهم قابل توجهی نیست. همچنین به اعتقاد او آنچه توسط دولت ساخته شده عموما از کیفیت قابل قبول هم برخوردار نبوده است؛ درواقع این مسکن چه به لحاظ امکانات و چه به لحاظ کیفیت ساخت از نظر مردم خیلی مسکن باکیفیتی محسوب نمی‌شود و اگر از آن استفاده کردند نیز صرفا از روی ناچاری و عدم امکان خرید از بازار بوده است.
این کارشناس ادامه می‌دهد: «نکته سوم این است که باید پرسید اساسا چرا باید دولت بتواند در این عرصه وارد شود و موفق باشد؟ پاسخ این است که باید یک مزیت رقابتی نسبت به بخش خصوصی داشته باشد. همان‌طور که در گذشته مزیت دولت عمدتا ناشی از دو چیز بود؛ یک، زمین رایگان، دو، امکانات اعتبارات بانکی زیاد که در همین راستا به طور دستوری بانک‌ها را موظف می‌کردند که اعتبارات خوبی با نرخ‌های پایین در اختیارشان قرار بدهد. به همین دو دلیل هم توانستند در برهه‌ای از زمان مسکن دولتی بسازند وگرنه از نظر مدیریت کیفیت ساخت، زمان ساخت و... در بخش دولتی کارایی چندانی هرگز وجود نداشته که بتواند با بخش خصوصی رقابت کند. دولت با همین دو قلم که حالا اسمش را می‌توانید رانت یا امکانات یا هرچه بخواهید بگذارید، در برخی مقاطع وارد می‌شده ولی هر دو این امکانات الان دیگر زمینه‌هایش از بین رفته است.
یعنی دیگر دولت زمین‌های مطلوب و خوب کافی در شهرها ندارد و حتی در شهری مثل تهران برای نیازهای اولیه خودش مثل ساخت مدارس، بیمارستان‌ها، حتی ادارات دولتی و... زمین به اندازه کافی ندارد چه برسد برای مسکن. بنابراین عملا برای ساخت مسکن باید برود به سمت حواشی شهرها یا شهرهای جدید که این هم مشکلات بسیاری دارد. از جمله اینکه نیاز به زیرساخت دارد و این زیرساخت‌ها هم سرمایه‌گذاری می‌خواهد. درست است که در لفظ می‌گویند زمین رایگان، اما حقیقت این است که زمین رایگان نیست. بله، تمام مناطق مرکزی ایران کویری است و با توجه به حجم زیاد آن، شما می‌توانید بروید یک شهر بسازید، ولی شهری که آب، راه، برق، گاز، امکانات امنیت و انتظامی و کار و اشتغال و... نداشته باشد که نامش شهر نیست».
این کارشناس توضیح می‌دهد برای اینکه یک زمین بایر به زمینی قابل سکونت به عنوان بخشی از شهر یا فضای زندگی تبدیل بشود، باید سرمایه‌گذاری روی آن صورت گیرد و لازم است برای آن جاده، خطوط حمل‌ونقل عمومی، برق، آب، خیابان، پیاده‌رو، مدرسه، بیمارستان، مسجد، نیروی و... تأمین کنید.
او تأکید می‌کند: «دولت زمین رایگانی ندارد و برای سرمایه‌گذاری روی هر زمینی در حاشیه شهر نیز منابع نیاز دارد». سلطان‌محمدی ادامه می‌دهد: «حالا هم دولت چنین سرمایه‌ای ندارد، چون هیچ منبعی ندارد و حتی در بودجه‌های خودش هم مانده است. از بانک‌ها هم دیگر نمی‌تواند کمکی بگیرد، زیرا بانک‌ها توان پرداخت وام کم‌بهره ندارند؛ همین الان سپرده‌های مردم را به صورت بلندمدت با نرخ حدود ۳۰ درصد جذب می‌کنند.
خب چطور می‌توانند این مبلغ را با این میزان سود به دولت و دولت هم به متقاضی مسکن بدهد؟ مردم نمی‌توانند از پس بهره این وام بربیایند، چون بانک در حال جذب نرخ ۳۰ درصد است و برای دادن وام به مردم مجبور است که چند درصد هم به آن اضافه کند؛ بنابراین برای بانک ریسک دارد و ممکن است نتواند آن را وصول کند. اگر دولت بخواهد به این بهره‌ها یارانه بدهد که خب باز جیب دولت باید وارد میدان بشود و مابه‌التفاوت بهره هزینه‌های بانک را جبران کند، که دولت ما فاقد همچین منابعی است. بنابراین مهم‌ترین معضل دولت در پیشبرد طرح های مسکن هم بحث مالی است». او توضیح می‌دهد به همین دلیل هم بوده که طرح‌های مسکن به جز در یک دوره احمدی‌نژاد، که آن هم حالا با تأخیر زیاد پیش رفت، نتوانست سهمی در بازار مسکن ایفا کند.
از سوی دیگر هم اکنون دولت درگیر کسری بودجه سنگین است و نیازهای ضروری خود و حتی پروژه‌های حیاتی نفتی و ارتباطات بین‌المللی زمین مانده است. در چنین شرایطی مردم نیز این انتظار را از دولت دارند که مسکن برایشان تأمین کند. دولت‌ها هم این وعده‌ها را می‌دهند یا مجبورند که بدهند تا بگویند ما داریم تلاش می‌کنیم مسکن تأمین کنیم؛ درحالی‌که همه می‌دانیم این وعده‌ها بدون پشتوانه است و منابع لازم برای تحقق هیچ‌کدامشان وجود ندارد.
این کارشناس یادآوری می‌کند که در زمان اجرای مسکن مهر به دلیل افزایش قیمت جهانی نفت، وفور درآمدهای نفتی رخ داد و دست دولت برای اجرای چنین پروژه‌هایی بازتر بود. از طرف دیگر هم خطوط اعتبار سنگینی توسط بانک مرکزی باز کرد و مسکن مهر تا چهار هزار میلیارد تومان منابع در آن سال‌ها دریافت کرد که با ارزش روز امروز رقم سرسام‌آوری می‌شود، اما باز هم مسکن مهر نتوانست به عنوان یک الگوی موفق عمل کند.
سلطان‌محمدی تأکید می‌کند: «وظیفه دولت این نیست که برای مردم خانه بسازد. اتفاقا وقتی مشغول این قضیه می‌شود، وظیفه اصلی خود را فراموش می‌کند. دولت در مسکن نقش دارد، نقش بسیار مهمی هم دارد ولی الزاما نقشش به ساخت خانه خلاصه نمی‌شود. ساخت خانه کار بنا، معمار، مهندس و... و در یک کلام بخش خصوصی و خانوارهاست. درحالی‌که نقش دولت نقش بسیار مهم‌تر و رگولاتوری و تنظیم‌گری است».
به باور سلطان‌محمدی بیشتر مسئولیت‌های دولت در بخش مسکن، در خود بخش مسکن نیست بلکه در خارج از این بخش است. یعنی برخلاف تصوری که خیلی‌ها دارند، نقش دولت جایی است که باید تورم را کنترل کند، باید بتواند درآمد خانوارها را افزایش دهد، سیستم بانکی را به نحوی سامان دهد که امکان تأمین مالی بهتری برای مردم فراهم شود». او تأکید می‌کند که این موارد نقش مهم دولت در حوزه اقتصاد و مسکن هستند که بسیار هم اساسی‌ترند.
این کارشناس تأکید می‌کند: «در حوزه مسکن نقش دولت ساختن خانه نیست، چون ساختن خانه را همه بلدند. نقش اصلی دولت در واقع سیاست‌گذاری و ریل‌گذاری درست است. به خصوص در ایران که زمین‌ها عموما در اختیار دولت هستند. بعد از انقلاب زمین‌های بایر و خیلی از بخش‌هایی که بالای هزار متر بودند در اختیار دولت قرار گرفتند و اکنون صاحب عمده منابع زمین و مالک عمده زمین‌ها در ایران دولت است و هیچ بخش خصوصی‌ای در زمین اصلا سهم قابل توجهی در مقایسه با دولت ندارد. بنابراین کلید ایجاد شهرها یا محلات مسکونی جدید در دست دولت است، اما با آن آماده‌سازی‌هایی که از نظر زیرساختی گفتم. دولت اگر می‌خواهد نقشی داشته باشد، تأمین این زیرساخت‌ها و سیاست‌گذاری‌های مناسب است؛ بقیه را مردم بلدند. شما اگر زمین را به مردم بدهید، آنها خیلی بهتر از دولت می‌توانند خانه بسازند. اگر زمین مناسب در جای مناسب با زیرساخت‌های مناسب بدهید، این اصلا کار دشواری برای مردم نیست. مشکل اینجاست که دولت نقش‌های اساسی خودش را فراموش کرده و کنار گذاشته، زیرا می‌خواهد مطالبات آنی و فوری جامعه را پاسخ دهد؛ یعنی در دوره چهارساله‌ای که تصدی‌گر است نتیجه بگیرد.
دولت هزینه تمام‌شده مسکن را کاهش بدهد
این کارشناس با تأکید بر نقش دولت بر قیمت زمین‌هایی که در اختیار مردم قرار می‌گیرد، نیز می‌گوید که همین حالا در تهران سهم زمین از قیمت تمام‌شده مسکن بیش از ۶۰ درصد است. دلیل خیلی ساده‌ا‌ی هم دارد؛ مردم عادی که زمین‌های بزرگی در اختیار ندارند، زمین‌های بزرگ عمدتا در اختیار دولت است. از این‌رو 60 درصد هم در واقع مشکلی است که دولت می‌تواند حل کند. بخش قابل توجهی از آن قسمت ۴۰ درصدی هم که هزینه‌های ساخت است، صرف هزینه‌های پروانه، شهرداری، عوارض، نظام مهندسی می‌شود. بنابراین شاید کمتر از یک‌سوم هزینه مسکن، هزینه ساخت آن باشد. پس اگر دولت بتواند آن بخش‌های دیگر را تأمین کند و در اختیار بگذارد، مردم از پس بقیه بخش‌ها برمی‌آیند.
او نهایتا اضافه می‌کند: «دولت اگر حتی بخواد مسکن تأمین کند، باید در مقیاس‌های محدود برای اقشاری که قویا نیازمندند و جز این راهی برای تأمین مسکن ندارند، در حد منابع محدودی که دارد، بسازد. اگر بخواهد به مقیاس‌های بزرگ وارد شود، نمی‌تواند چون دولت الان دیگر در تأمین برق، گاز، جاده و بسیاری از زیرساخت‌های دیگر به خاطر فشارهای سیاسی بر بازار مسکن و کسری بودجه مانده است. نمی‌توان انتظار داشت مثلا منابعی که فرضا برای توسعه میادین گازی یا میادین نفتی مشترک که رو به اتمام است، را آنجا هزینه نکند و بیاید اینجا در شهرها خانه‌سازی کند. اگر سیاست‌گذاری درستی انجام شود، مردم با منابع خودشان می‌توانند ساخت خانه که ساده‌ترین قسمت تهیه مسکن است را انجام بدهند و دولت باید بتواند از پس آماده‌سازی زمین و سیاست‌گذاری مناسب در بخش مسکن بربیاید».
